سیاست تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی به کالاهای اساسی موفق نبود/پیشنهاد حذف ارز ترجیحی

 مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور ۶۱. ارزیابی نتایج اختصاص ارز با نرخ ترجیحی و پیشنهادهای اصلاحی»، با تاکید بر اینکه هدف اصلی سیاست تخصیص ارز ترجیحی (۴۲۰۰ تومانی) به کالاهای اساسی یعنی ثبات قیمت این کالاها در بازار، محقق نشده است و این سیاست پیامدهای منفی متعدد و مهمی دارد، پیشنهاد داد ارز ترجیحی حذف شود و از منابع ایجاد شده از محل اختلاف نرخ ارز برای اتخاذ سیاست‌های حمایتی هدفمند برای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی استفاده گردد.

 

 

در بخش «چکیده» این گزارش آمده است: «هدف این گزارش سنجش پیامدهای سیاست حمایتی دولت از اقشار متوسط و ضعیف جامعه در شرایط بروز شوک ارزی، با سازوکار اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی است. با توجه به ساختار تولید در ایران و وابستگی تولید بخش مهمی از کالاها به نهاده‌های وارداتی و در نتیجه نرخ ارز، شوک افزایش قیمت ارز موجب افزایش قابل توجه قیمت کالاها در کشور شد. به طور طبیعی مردم در چنین شرایطی از حکومت انتظار دارند تا آنها را در مقابل این پدیده نامطلوب که موجب کاهش قابل توجه قدرت خرید آنان شده است حمایت کند. بنا بر اظهارنظر مسئولان دولتی، در لایحه بودجه سال 1398 حدود 14 میلیارد دلار با نرخ ترجیحی (4200 تومان) برای حمایت از مصرف‌کنندگان به کالاهای اساسی اختصاص یافته است. به طور کلی سیاست تخصیص ارز با نرخ ترجیحی به کالاهای اساسی به منظور تثبیت قیمت این کالاها صورت گرفته است. در این گزارش تلاش شده تا پیامدهای اجرای این سیاست مورد بررسی قرار گیرد. در این راستا ابتدا میزان موفقیت سیاست در دستیابی به هدف اصلی آن یعنی ثبات قیمت کالاهای اساسی مورد بررسی قرار گرفته و در ادامه به برخی پیامدهای ناشی از اجرای آن پرداخته شده است».

 

 

در ادامه این بخش از گزارش بازوی کارشناسی مجلس درباره میزان موفقیت هدف اصلی سیاست تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی آمده است: «نتایج بررسی‌های این مطالعه نشان می‌دهد که سیاست تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی در دستیابی به هدف یعنی ثبات قیمت این کالاها در بازار، کارآمد نبوده است. رشد نقطه به نقطه شاخص قیمت کالاهای اساسی در آذرماه 1397 نسبت به اسفندماه 1396 نشان می‌دهد که اقلام موجود در شاخص قیمت مصرف‌کننده در مجموع به طور متوسط 42 درصد رشد داشته‌اند که بالاتر از رشد 39 درصدی شاخص کل قیمت‌هاست. هرچند باید توجه داشت که در محاسبه این رشد ممکن است مقداری کم‌برآوردی نیز وجود داشته باشد، زیرا رشد قیمت برخی کالاها، بر اساس قیمتی است که در شبکه توزیع دولتی وجود دارد و نه در شبکه‌های توزیع غیررسمی. همچنین اقلامی که در بین شاخص قیمت تولیدکننده نیز وجود دارند در آذرماه 1397 نسبت به اسفندماه 1396، ۳۲.۰۸ درصد رشد قیمت را تجربه کرده‌اند».

 

در ادامه گزارش این مرکز پژوهشی درباره پیامدهای منفی سیاست تخصیص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی آمده است: «از طرف دیگر، اجرای این سیاست پیامدهای منفی به دنبال داشته است. وجود قیمت‌های دو یا چندگانه در بازار ارز، زمینه رانت‌جویی و فساد را فراهم می‌کند و به دلیل انحراف منابع تخصیص‌یافته (در قالب بیش‌اظهاری و دیگراظهاری واردات، صادرات مجدد نهاده یا کالای نهایی به صورت رسمی یا قاچاق، احتکار، گرانفروشی به مصرف‌کننده نهایی و ...)، سود سرشاری را نصیب افرادی می‌کند که به ارز با قیمت ترجیحی دسترسی دارند. همچنین اختصاص حجم بالایی از درآمد ارزی کشور به واردات کالاهای اساسی در شرایط تحریم که درآمدهای ارزی کشور نیز محدود است، در حالی که به هدف ثبات قیمت کالاهای اساسی نیز دست نیافته است موجب افزایش شدید تقاضا برای ورود کالاهای اساسی شده و در نهایت می‌تواند به محدودیت شدید منابع ارزی و جهش مجدد نرخ ارز منجر شود. از دیگر پیامدهای منفی اختصاص ارز با نرخ ترجیجی می‌توان به تضعیف تولید داخلی خصوصاً در کالاهای اساسی مشمول قیمت‌گذاری و همچنین عدم انتفاع گروه‌های هدف (دهک‌های پایین درآمدی) به صورت بهینه اشاره کرد که در طول گزارش به آن پرداخته شده است».

 

در نهایت مرکز پژوهش های مجلس به ارائه پیشنهاد خود در این زمینه پرداخته است که عبارتست از: «با توجه به مجموع این موارد، در این گزارش پیشنهاد شده است که به دلیل پیامدهای منفی سیاست ارز ترجیحی و عدم کارایی آن در تحقق اهداف، همزمان با مقابله جدی با فساد و کنترل فرایندهای تخصیص ارز و واردات از طریق تکمیل سامانه‌های مختلف مدیریتی، ارز ترجیحی (حداقل در مواردی که امکان کنترل کامل فرایند واردات یا تولید تا مرحله مصرف نهایی وجود ندارد) حذف شده و واردات کالاها با نرخ سامانه نیما صورت گیرد».

 

 

بازوی کارشناسی مجلس با اشاره به اینکه همواره بر قطع رابطه کنونی بین ارزهای حاصل از صادرات نفت با منابع دولت که طبق آن بخشی از هزینه‌های دولت خواسته یا ناخواسته از محل افزایش نرخ ارز تأمین می‌شود، تأکید داشته، اعلام کرده است: «این اقدام {پیشنهاد حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی} به هیچ وجه با هدف ایجاد درآمد از محل افزایش قیمت ارز مبنای محاسبات درآمدهای نفتی برای دولت توصیه نشده است».

 

 

این مرکز پژوهشی در پایان این بخش از این گزارش تاکید کرده است: «از دیگر سو، حمایت از عموم مردم و به ویژه اقشار محروم و در مواردی حمایت از برخی تولید داخلی کالاهای وارداتی در مقابل شوک ارزی قطعاً لازم است. لذا باید از منابع ایجاد شده از محل اختلاف نرخ ارز برای ایجاد چتر حمایتی و اتخاذ سیاست‌های حمایتی هدفمند استفاده کرد. این مرکز، به زودی گزارش مستقلی را درباره جزئیات سیاست حمایتی منتشر خواهد کرد».

 

 

در بخشی از گزارش بازوی کارشناسی مجلس به بررسی وضعیت قیمت کالاهای اساسی که ارز ۴۲۰۰ تومانی به آنها اختصاص یافته، پرداخته شده و آمده است: «قیمت کالاهای اساسی نه تنها در بازه زمانی که دلار با نرخ ثابت 4200 تومانی دریافت کردند ثابت نبوده، بلکه افزایش شدیدی نیز داشته است. برای مثال برخی کالاها مانند گوشت دام و گوشت مرغ در حدود 50 درصد یا بیشتر رشد قیمت داشته‌اند». میزان رشد قیمت کالاهای اساسی همراه با سهم آنها در شاخص قیمت مصرف کننده در جدول زیر آمده است:

 

 

 

در بخش «جمع بندی» گزارش مرکز پژوهش های مجلس به ۶ مورد از مهمترین نکات مطرح شده در طول گزارش اشاره شده که به شرح زیر است:

 

«۱- کالاهای اساسی که به آنها ارز با قیمت 4200 تومان به ازای هر دالر اختصاص داده میشود، طی بازه زمانی اسفندماه 1396 تا آذرماه 1397، نه تنها ثبات قیمت نداشته‌ اند، بلکه در زیرگروه شاخص قیمت مصرف‌کننده بیشتر از شاخص کل و در شاخص قیمت تولیدکننده مقداری کمتر از شاخص کل رشد داشته‌اند.

 

 ۲- با توجه به رشد قیمت حدود 42 درصدی کالاهای اساسی (به طور میانگین) در سبد کالای مصرف‌کننده و تولیدکننده به نظر می‌رسد که هدف ثبات قیمت کالاهای اساسی از طریق عدم رشد قیمت ارز اختصاصی به آنها، نتوانسته به خوبی محقق شود.

 

۳- هرچند رشد قیمت کالاهای اساسی در شاخص قیمت مصرف‌کننده، طی بازه زمانی اسفندماه ۱۳۹۶ تا آذرماه 1397 کمتر از رشد نرخ ارز غیررسمی و همچنین رشد کالاهای غیرمشمول ارز دولتی بوده و این موضوع نشان می‌دهد که افزایش نرخ ارز مختص این گروه به افزایش قیمت آنها و در نتیجه شاخص کل تولیدکننده و مصرف‌کننده منجر خواهد شد، اما در مقابل باید میزان هدررفت منابع و درصد تحقق اهداف این سیاست سنجیده شده و سپس در خصوص ادامه این سیاست تصمیم‌گیری شود.

 

۴- قیمت‌های چندگانه همیشه باعث ایجاد رانت و فساد می‌شود. شواهدی که در این مطالعه نیز به آن اشاره شد، گسترش فساد و رانت به واسطه تخصیص ارز ارزان‌قیمت را نشان میدهد. مواردی نظیر بیش‌اظهاری و دیگراظهاری واردات، صادرات مجدد نهاده یا کالای نهایی به صورت رسمی یا قاچاق، احتکار، گرانفروشی به مصرف‌کننده نهایی و ... تنها بخشی از مفاسدی است که در اثر تخصیص ارز ترجیحی ایجاد شده است و اصابت این یارانه ضمنی به گروه‌های هدف را به شدت غیراثربخش کرده است.

 

 

۵- به طور کلی اختصاص ارز ارزان‌‍قیمت به گروهی از کالاها به معنای پایین آوردن قیمت آن کالاها در مقایسه با سایر کالاها و تغییر در قیمت‌های نسبی است. زمانی که به کالاهای اساسی ارز ارزان‌قیمت اختصاص داده می‌شود، کالاهای مشابه داخلی آنها امکان رقابت نخواهند داشت و ازاینرو، نتیجه چنین سیاستی این خواهد شد که به مرور زمان کشور به لحاظ کالاهای اساسی بسیار وابسته به واردات می‌شود. این در حالی است که لازم است تا تولیدکننده داخلی کالاهای اساسی تقویت شود و نه تضعیف.

 

 

۶- در مجموع تداوم سیاست اختصاص ارز با نرخ 4200 تومان به شکل کنونی، با توجه به تغییرات قیمتی این کالاها طی 9 ماهه اخیر و نیز مفاسد ناشی از این رانت، خصوصاً در شرایط خاص بودجه دولت در سال 1398، قابل توصیه نیست».

 

 

در ابتدای بخش «پیشنهادها» گزارش بازوی کارشناسی مجلس با تاکید بر ناکارآمدی روش کنونی اختصاص ارز ترجیحی و ضرورت تغییر این رویه در کنار وظیفه دولت به ایجاد تورهای حفاظتی برای حمایت از اقشار متوسط و ضعیف جامعه در برابر شوک ارزی و تورم آمده است: «دو پیشنهاد به شرح زیر قابل طرح است. ذکر این نکته ضروری است که سیاست مکمل هر دو پیشنهاد ذیل، اختصاص بخشی از درآمد حاصل از حذف نرخ ارز ترجیحی (مابه‌التفاوت 4200 تومان تا نرخ ارز سامانه نیما) برای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی و اجرای سیاست‌های رفاهی و حمایتی برای افزایش قدرت خرید خانوارهای هدف است».

 

 

«حذف ارز با نرخ ترجیحی و یکسان‌سازی نرخ ارز واردات به همراه حمایت مستقیم از مصرف‌کننده»، اولین پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس است که توضیح آن عبارتست از: «بهینه‌ترین روش، توقف اختصاص ارز با نرخ ترجیحی است. به طوری که کلیه واردات با نرخ نیمایی صورت گیرد. این روش منجر به حذف تمامی رانت‌های موجود در این زمینه خواهد شد. همچنین منجر به کاهش تقاضای اضافی ایجاد شده برای کالاهای اساسی نیز شده و بخشی از منابع ارزی دولت را آزاد کرده و توانایی دولت در کنترل نرخ ارز در سامانه نیما و سنا نیز افزایش می‌یابد. در کنار آن، منابع آزاد شده میتواند در سایر طرح‌های حمایتی مورد استفاده قرار گرفته و به منظور جبران رفاه از دست‌رفته، در اختیار خانوارهای هدف قرار گیرد. باید توجه داشت که افزایش نرخ ارز کالاهای اساسی از 4200 تومان به نرخ ارز نیمایی می‌تواند اثر افزایش در سطح عمومی قیمتها را در پی داشته باشد. چنین افزایشی در سطح عمومی قیمت‌ها بسیار متفاوت از تورمی است که از افزایش کسری بودجه می‌تواند ایجاد شود».

 

 

دومین پیشنهاد بازوی کارشناسی مجلس «حذف ارز با نرخ ترجیحی برخی کالاهای اساسی» است که توضیح آن عبارتست از: «در صورتی که سیاستگذار با پیشنهاد اول، یعنی حذف ارز با نرخ 4200 به علت پیامدهای تورمی موافق نباشد، پیشنهاد دوم، حذف ارز ترجیحی درباره برخی از کالاها و حفظ برخی اقلام اثرگذار بر تورم است. در این روش کالاها باید از منظر آثار تورمی، میزان ارز بری، قاچاق‌پذیری و ... انتخاب شوند. در جدول زیر برآورد میزان اثرگذاری حذف ارز ترجیحی برای هر کالا بر تورم، به همراه درآمد از دست‌رفته دولت بابت تخصیص ارز 4200 تومانی به مهمترین این کالاها، آورده شده است. برای مثال در سال 1398 هزینه اختصاص ارز ترجیحی به واردات گوشت گرم و مواد واسطهای تولید گوشت، حدود 9100 میلیارد تومان است، در حالی که این میزان هزینه، حداکثر 0.5 درصد بر نرخ تورم اثرگذار خواهد بود. به بیان دیگر برای عدم رشد نرخ تورم به میزان 0.5 درصد ناشی حذف نرخ ارز ترجیحی گوشت گرم و مواد واسطه‌ای تولید گوشت، حدود 9100 میلیارد تومان از درآمد ارزی خود صرفنظر نماید. همچنین برای جلوگیری از افزایش نرخ تورم به میزان 0.9 {درصد} دولت بایستی از حدود 5500 میلیارد تومان درآمد خود صرفنظر کند، تا ناشی از افزایش قیمت برنج خارجی و همچنین داخلی، 0.9 درصد نرخ تورم کل رشد نداشته باشد». 

 

 

این مرکز پژوهشی در پایان توضیحاتش درباره پیشنهاد دوم تاکید کرده است: «در اجرای این سیاست باید این موضوع در نظرگرفته شود که نرخ ارز تخصیص یافته به کالاهایی که همچنان قرار است از ارز ترجیحی استفاده نمایند حتماً باید به نسبت افزایش قیمت این کالاها در بازار افزایش یابد و تداوم پرداخت ارز 4200 تومانی به این کالاها به هیچ‌وجه توصیه نمی‌شود».

 

متن کامل این گزارش مرکز پژوهش های مجلس از اینجا قابل مشاهده است.