از اوایل بهمن ماه سال
جاری نمایندگان مجلس شورای اسلامی در واکنش به مصوبه اخیر هیئت وزیران در
خصوص دستورالعمل اجرایی تبصره ۴ ماده ۱۸ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز
مصاحبه هایی کردند و در این گفت و گوها به بیان مضرات و خطرات مواد ۱ و ۲
این دستورالعمل پرداختند.
در تاریخ ۲۳ بهمن ماه ستاد مبارزه با قاچاق کالا و
ارز اقدام به پاسخگویی در مقابل نقدهای نمایندگان کرد و پس از آن دبیر هیئت
تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس در تاریخ ۲۷ بهمن ماه نسبت به گفته های
سیدناصر موسوی لارگانی واکنش شدیدی نشان داد و از وی برای دفاع از
گفته‌هایش دعوت کرد تا در این هیئت حضور یابد.
از آنجاییکه نمایندگان مجلس با استناد به قانون
اقدام به نقد مواد ۱ و ۲ دستورالعمل اجرایی قانون مبارزه با قاچاق کالا و
ارز کردند، سیدناصر موسوی لارگانی در پاسخ به جوابیه‌ها و واکنش های ستاد
مبارزه با قاچاق کالا و ارز و هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس،
مستندات گفته‌های خود و نمایندگان را در اختیار خبرگزاری فارس قرار داد و در رابطه با آنها توضیحاتی را نیز ارائه کرد که این توضیحات و مستندات را در زیر می خوانید:
«تبصره ۴ ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز
(الحاقی 21/7/1394) مقرر داشته است: «خرید، فروش، حمل یا نگهداری کالاهایی
که موضوع قاچاق قرار می‌گیرند به‌صورت تجاری مانند فرآوردههای نفتی و
دارویی خارج از ضوابط تعیینی دولت تخلف محسوب و مرتکب علاوه بر ضبط کالای
مزبور، حسب مورد به حداقل جریمه نقدی مقرر در این ماده محکوم میشود. دولت
مکلف است ظرف مدت دو ماه از تاریخ لازم‌الاجراء شدن این قانون دستورالعمل
مورد نیاز را تصویب نماید.»
در راستای تصویب دستورالعمل مورد نیاز، هیأت محترم
وزیران در جلسه 3/11/1395 بر اساس پیشنهاد شماره 4968/94/ص مورخ 25/11/1394
ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق و ارز و به استناد تبصره (4) الحاقی به ماده
(18) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1394، دستورالعمل تبصره یاد
شده را طی تصویب‌نامه شماره 128864/ت52971 هـ به تصویب رسانده است؛ لیکن
مادتین (1) و (2) این تصویب‌نامه، دارای ایرادات متعدد حقوقی و اجرائی است
به نحوی که در مخالفت صریح و آشکار با نظر مقنن قرار دارد و مصداق بارز
تصویب‌نامه دولتی خلاف قانون می‌باشد. چنانچه دو ماده مذکور حذف یا اصلاح
نشود مشکلات عدیدهای را در مبارزه با قاچاق کالا به وجود خواهد آورد. دو
ماده ابتدائی این دستورالعمل مقرر میدارد:
«ماده 1 – کالای موضوع قاچاق، کالای تولید داخل یا
وارداتی است که خلاف مقررات و تشریفات قانونی از کشور خارج یا به قصد خروج
از کشور، خرید، فروش، حمل یا نگهداری میشود. مصادیق کالاهای قاچاق مطابق
ماده (3) این دستورالعمل تعیین میشود.
ماده 2- خرید، فروش، حمل یا نگهداری به قصد خروج کالای موضوع قاچاق باید طبق این دستورالعمل و در مراجع ذی‌صلاح احراز گردد.»
همانطور که ملاحظه میشود، هیأت محترم وزیران در
راستای تفسیر عبارت «کالاهایی که موضوع قاچاق قرار می‌گیرند» کالای موضوع
قاچاق را «کالای تولید داخل یا وارداتی که خلاف مقررات و تشریفات قانونی از
کشور خارج یا به قصد خروج از کشور، خرید، فروش، حمل یا نگهداری میشود»
تعریف نموده است. تعریف مذکور در دستورالعمل، مخالف با قانون مبارزه با
قاچاق کالا و ارز وضع شده و در خصوص انطباق با آنچه که مدنظر قانونگذار
بوده غیرمنطبق و اشتباه است. در تعریف ارائه شده از سوی هیأت دولت دو دسته
کالا مدنظر قرار گرفته است. کالایی که از کشور خارج شده است و کالایی که
قصد خروج آن از کشور در مورد آن شده است. قسم اول (کالایی که خارج شده است)
که خروج موضوعی از احکام تبصره 4 ماده 18 دارد. قسم دوم هرچند شامل حکم
تبصره 4 ماده 18 خواهد شد، (آن هم نه از بابت قصد خارج کردن، بلکه از بابت
عدم رعایت ضوابط تعیینی دولت) اما منظور قانونگذار فقط این مورد خاص نبوده و
بسیار گسترده‌تر بوده است. سایر کالاها مانند کالایی که برای مصرف داخلی
به کشور وارد میشود و نیز کالای مظنون به قاچاق، مشمول تعریف ماده 1
دستورالعمل نمی‌شوند، اما به قطع مدنظر قانونگذار بوده‌اند. توضیح مطلب
اینکه قانونگذار یک سازوکار و نظام منسجم برای خرید، فروش، حمل، نگهداری و
انبارش کالا مقرر نموده است و هر کالایی که خارج از سیستم مذکور باشد را به
عنوان کالایی که ضوابط تعیینی دولت در مورد آن رعایت نشده شناسایی کند.
یعنی مقصود قانونگذار «صرف رعایت نکردن ضوابط تعیینی
دولت در مورد کالای موضوع قاچاق در سطح تجاری» بوده است. طبیعتاً، کالای
قاچاق یا کالایی که به نحو غیرقانونی تولید شده است و نیز کالایی که از
شبکه خارج شده است، هرگز در سامانههای مذکور وارد نخواهد شد؛ زیرا
امکانات لازم برای ورود به شبکه را ندارد، و حتی اگر به نحو غیرقانونی در
سامانههای مذکور ثبت شود، به راحتی قابل ردیابی و تشخیص است.
قصد خارج نمودن کالا از کشور یا مصرف آن در داخل
هیچ ارتباطی به تحقق تخلف از نظر قانونگذار نداشته است و عبارات به‌کار
برده شده در متن تبصره 4 ماده 18 نیز مؤید اطلاق اراده قانونگذار می‌باشد.
به بیانی دیگر، تصویب تبصره 4 ماده 18 در جهت ایجاد ضمانت اجرا برای
«مدیریت زنجیره تأمین» و مکلف نمودن دولت به ارائه «ضوابط تعیینی دولت» در
خصوص کالاهای موضوع زنجیره تأمین بوده است.
«مدیریت زنجیره تأمین» عبارت است از فرآیند
برنامه‌ریزی، اجرا و کنترل عملیات مرتبط با زنجیره تأمین کالا در
بهینه‌ترین حالت ممکن. مدیریت زنجیره تأمین دربردارنده تمامی جابجایی‌ها و
ذخیره مواد اولیه، موجودی در حین کار و محصول تمام شده در مورد کالاهای
تولیدی و ردیابی مسیر کالاهای وارداتی از نقطه شروع تأمین (شامل تهیه مواد
اولیه، تولید یا واردات) تا انتهای این زنجیره (رسیدن به دست مصرف‌کننده)
را شامل میشود. «مدیریت زنجیره تأمین» نیازمند سازوکارهایی است که کنترل
پذیری کالاها و مواد در زنجیره تأمین را تضمین نماید. شفافیت یکی از
اساسی‌ترین مؤلفه‌های کنترل پذیری است. با توجه به رشد تکنولوژی در دهه‌های
اخیر قانونگذاران «مدیریت زنجیره تأمین» را از طریق یک سری سامانههای
جامع برای کنترل تولید، واردات، انبارش، حمل و نقل و خرید و فروش کالا
طراحی نموده‌اند. همچنین در کنار سامانههای مزبور یک سری ضوابط فنی مربوط
به تولید، واردات، انبارش، حمل و نقل، عرضه و خرید و فروش را به‌عنوان
ضوابط تعیینی دولتی به تصویب می‌رسانند.
به عبارتی سامانههای تجاری بدنه و قالب «مدیریت
زنجیره تأمین» و «ضوابط تعیینی» محتوا و قواعد لازم‌الرعایه آن هستند. از
طرفی داشتن ضمانت اجرای قانونی جهت تضمین رعایت ضوابط تعیینی دولت و ثبت
کالا در سامانههای تجاری لازم و ضروری است، در غیر این صورت تنها یک
سازوکار طویل با هزینه فراوان جهت رعایت مقررات به‌صورت اختیاری از سوی
بازرگانان خواهیم داشت.
قانونگذار ایران نیز در همین راستا اقدام به
طرح‌ریزی سامانههای مربوط به مدیریت زنجیره تأمین در خصوص برخی از کالاها
نموده (در مادتین 5 و 6 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز) و به تعیین
ضمانت اجرای لازم در تبصره 4 ماده 18 پرداخته و بیان داشته:«خرید، فروش،
حمل یا نگهداری کالا ... به‌صورت تجاری ... خارج از ضوابط تعیینی دولت تخلف
محسوب و مرتکب علاوه بر ضبط کالای مزبور، حسب مورد به حداقل جریمه نقدی
مقرر در این ماده محکوم میشود.»
سپس تعیین ضوابط مربوط به هر دسته‌ها از کالا را
تحت عنوان «ضوابط تعیینی دولت تخلف» (به لحاظ تخصصی و جزئی بودن احکام
مربوطه و عدم امکان طرح مباحث فنی و جزئی در قانون مصوب مجلس) در تبصره 4
ماده 18 همین قانون بر دوش دولت نهاده است و بیان داشته: «... دولت مکلف
است ظرف مدت دو ماه از تاریخ لازم‌الاجراء شدن این قانون دستورالعمل
موردنیاز را تصویب نماید.»
قانونگذار به‌عمد متن لازم‌التصویب را «دستورالعمل»
نام نهاده است و آن را «آیین‌نامه اجرایی» نام ننهاده است. به‌عبارتی هیأت
دولت تنها مکلف بوده است که «دستورالعمل مربوط به نحوه تدوین ضوابط تعیینی
دولت توسط هر یک وزارتخانه‌های ذی‌ربط» را به تصویب برساند (زیرا تصویب
تمام ضوابط تعیینی در قابل یک دستورالعمل ممکن نیست و به لحاظ تنوع
زمینه‌ها هر کدام از متن‌های ضوابط تعیینی باید در وزارتخانه ذی‌ربط تهیه و
تنظیم گردد.) حال آنکه هیأت دولت از اختیارات تفویض شده از سوی قانونگذار
به‌موجب این تبصره پا فراتر نهاده و دایره شمول قانون را مضیق نموده است.
فلسفه وضع تبصره 4 ماده 18 با تعریف ارائه شده در
ماده 1 دستورالعمل منافات دارد: ایجاد ضمانت اجرا برای سامانههای
الکترونیکی و هوشمند و نیز آیین‌نامه‌های اجرائی موضوع مادتین 5 و 6 قانون
مبارزه با قاچاق کالا و ارز مهم‌ترین دلیل قانونگذار برای وضع تبصره 4 ماده
18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بوده است. یکی دیگر از دلایل تصویب
این تبصره، ایجاد جرم یا تخلف مانع برای قاچاق و جرایم مرتبط هست. به
عبارتی قانونگذار عملی را به خاطر جلوگیری از وقوع تخلفات یا جرایم شدیدتر
ممنوع نموده و برای آن ضمانت اجرا تعیین می‌کند و هدف نهایی جلوگیری از
آسیب‌های بزرگ‌تر است.
تبصره مذکور با یک هدف اجرایی نیز وضع شده است و آن
پوشش دادن ضعف ادله اثبات قاچاق و رفع معضلات مربوط به دشواری اثبات قاچاق
کالا خصوصاً در استان‌‌های غیرمرزی بوده است. به عبارتی در مواردی که جرم
قاچاق واقع شده اما به لحاظ نبودن ادله اثبات، اتهام متهمین قاچاق در مرجع
صالح احراز نمی‌گردد، حداقل می‌توان به مقررات تبصره 4 ماده 18 استناد
نمود. مشخص و منسجم و یک‌دست نمودن «ضوابط تعیینی دولت» برای شبکه‌های
توزیعی کالا، ضابطه‌مند کردن انبارش و حمل و نگهداری کالا از ابتدای چرخه
تولید و واردات تا رسیدن به دست مصرف‌کننده، امکان تشخیص کالای قاچاق از
کالای اصیل در کوتاه‌ترین زمان ممکن (کشف سیستمی) و بدون صرف هزینه‌های
مربوط به کشف جرم عملیاتی، افزایش قدرت مانور و امکانات نظام در راستای
مبارزه با قاچاق کالا و ارز و تحقق بخشیدن به اهداف اقتصاد مقاومتی از دیگر
اهداف وضع تبصره 4 ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بوده است.
نه تنها مصوبه مذکور هیأت دولت خلاف منظور و هدف
قانونگذار وضع شده است، بلکه دارای تعارضات و اشتباهات فراوانی نیز هست که
یا ناشی از کج‌فهمی قانون بوده، یا به‌عمد چنین موضع معارضی اتخاذ شده است.
آنچه که هیأت محترم وزیران در ماده 1 دستورالعمل در خصوص کالای موضوع
قاچاق تعریف نموده است کالایی است که می‌تواند حسب مورد مشمول بند (ر) ماده
(2) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و یا بند (الف) ماده (113) قانون
امور گمرکی باشد. بند (ر) ماده (2) «هرگونه اقدام به قصد خروج کالا از
کشور» و بند (الف) ماده (113) « خروج کالا از کشور بدون تشریفات قانونی» را
قاچاق می‌داند. با وجود این دو ماده، اساساً نیازی به کنترل این دسته از
کالاها که خود ضمانت اجرای سنگین‌تری نسبت به تبصره (4) الحاقی به ماده
(18) دارد، وجود نداشته است. به عبارتی در صورت شمول حکم بند (ر) ماده (2)
قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و یا بند (الف) ماده (113) قانون امور
گمرکی نسبت به یک محموله، عمل مرتکبین قاچاق محسوب می‌گردد. حال آنکه ماده 1
دستورالعمل، قاچاق مذکور را در حد یک «تخلف» که مجازات آن «حداقل جریمه
نقدی مقرر در این ماده 18» می‌داند. بنابراین همان‌گونه که برخی از
نمایندگان مجلس اظهار داشته‌اند، تصویب این دستورالعمل نه تنها کمکی به
مبارزه با قاچاق نکرد بلکه وضعیت فعلی مبارزه با قاچاق را هم خدشه‌دار
نموده است.
در مقام مقایسه جرم موضوع بند (ر) ماده (2) و
انتهای بند (الف) ماده (133) و تخلف مذکور در تبصره 4 ماده 18 باید گفت:
بند (ر) ماده (2) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و بند (الف) ماده (113)
قانون امور گمرکی ضمانت اجرای سنگین‌تری دارند و علاوه بر این، به لحاظ
قاچاق محسوب شدن، امکان تحقق قاچاق سازمان‌یافته یا قاچاق حرفه‌ای و به تبع
آن تبدیل شدن جرم به تخلف و تشدید مجازات را نیز در مورد آنها وجود دارد.
همچنین، به لحاظ حکم مقرر در ماده 57 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز،
قاچاق کالا و ارز از مصادیق جرائم اقتصادی محسوب میشود. فلذا آثار جرایم
اقتصادی بر قاچاق موضوع بند (ر) ماده (2) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز
و بند (الف) ماده (113) قانون امور گمرکی بار میشود. (آثاری مانند:
ممنوعیت تعویق صدور حکم، ممنوعیت تعلیق اجرای مجازات، عدم شمول مرور زمان
تعقیب، صدور حکم و اجرای مجازات و لزوم انتشار حکم محکومیت). سایر آثار
ناشی از تفاوت‌های جرم و تخلف (از جمله امکان اعمال مجازات‌‌های تبعی و
تکمیلی) نیز در این خصوص قابل طرح است.
حال که تفاوت فاحش این دو با هم روشن شد، یک سوال
اساسی پیش می‌آید و آن اینکه آیا سازمان تعزیرات ملزم به رعایت دستورالعمل
صادره از سوی هیأت دولت است یا اجرای قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز؟ در
خصوص مراجع قضایی (دادسرا و دادگاه انقلاب) که حکم مشخص است و نه تنها
الزامی به پذیرش تعریف ارائه شده در ماده 1 دستورالعمل ندارند، بلکه ملزم
به عدم اجرای آن به لحاظ خلاف قانون بودن نیز هستند. اما سازمان تعزیرات به
لحاظ زیرمجموعه دولت بودن از یک سو ملزم به رعایت دستور دولت و از سوی
دیگر ملزم به رعایت قانون است. این تعارض ناشی از تعریف غلط ارائه شده از
سوی هیأت دولت در ماده 1 دستورالعمل است.
یکی دیگر از ایرادات ماده 1 دستورالعمل، خروج موضوعی
قسمتی از تعریف ارائه شده از جکم تبصره 4 ماده 18 است. با این توضیح که
قسمتی از تعریف ناظر به «کالاهای از کشور خارج شده» است. کالایی که از کشور
«خارج شده» موضوعاً از احکام مندرج در دستورالعمل (رعایت ضوابط تعیینی
دولت در خرید، فروش، حمل، نگهداری و انبارش) خارج است و امکان رعایت ضوابط
تعیینی در خصوص آنها ممکن نیست. به عبارتی این دستورالعمل هیچ ارتباطی با
کالاهایی که از کشور خارج شده‌اند ندارد.
قانونگذار در تبصره ۴ ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق
کالا و ارز (الحاقی 21/7/1394) در مقام بیان تعیین مصادیق کالای موضوع
قاچاق به دو دسته فرآوردههای نفتی و دارویی اشاره نموده است. هرچند
فرآوردههای نفتی به خارج از کشور قاچاق میشود، اما عموماً دارو ازجمله
کالاهایی نیست که از کشور خارج شود؛ بنابراین آوردن عبارت «فرآوردههای
دارویی» در مقام ذکر مثال، قرینه‌ای بر گسترده‌تر بودن اراده قانونگذار از
آنچه که در ماده 1 دستورالعمل در خصوص مفهوم «کالاهای موضوع قاچاق» آمده
می‌باشد. همچنین، از عمده‌ترین دلایل آوردن این دو مثال در کنار هم، داشتن
شبکه توزیع و ضابطه‌مندی تولید، واردات، انبارش، خرید و فروش این
فرآورده‌ها بوده است. به عبارتی قانونگذار با ذکر دو مثال مذکور قصد مقید
نمودن حکم تبصره به کالاهای دارای شبکه را داشته است، نه کالاهایی که از
کشور خارج می‌شوند.
ایرادی که به ماده 2 دستورالعمل وارد می‌کنیم این
است که مجدداً به عبارت «به قصد خروج کالای موضوع قاچاق» در آن تأکید شده
است؛ والا اشکال عملی دیگری به وجود نیاورده است. هر چند این ماده نیز فارغ
از تأکید دوباره بر «به قصد خروج کالای موضوع قاچاق» که اشتباه است، هیچ
حکم جدیدی را بیان نمی‌کند. زیرا لزوم اثبات تخلف در مرجع صالح امری بدیهی
است و نیازی به ذکر آن نبوده است. اگر هیأت دولت این ماده را تصویب
نمی‌نمود باز هم خلائی وجود نداشت. حتی می‌توان فراتر رفت و گفت که هیأت
دولت صلاحیت اظهارنظر در خصوص مرجع تشخیص امور موضوعی را ندارد. به عبارتی
اگر هیأت دولت مرجع دیگری جز مقام رسیدگی‌کننده (مثلاً مقام کاشف) را تعیین
نموده بود، خارج از حیطه اختیارات خود عمل کرده بود.
آنچه که صحیح می‌باشد این است: «تنها مرجع
رسیدگی‌کننده (نه هیأت دولت) «کالای موضوع قاچاق» را تشخیص خواهد داد و
نیازی به ذکر این دو ماده نبوده است. طبق قانون هیأت دولت فقط اختیار داشته
(به عبارتی بهتر موظف بوده) ضوابط تعیینی را مشخص کند، نه اینکه اختیار
تعیین موضوع تخلف و دایره شمول قانون را نیز داشته باشد. در هیچ کجای تبصره
4 ماده 18 اختیار تعریف کالای موضوع قاچاق تفویض نشده است. اینکه چه
کالایی کالای موضوع قاچاق است را قانون تعریف می‌نماید و تشخیص آن از امور
موضوعی است و احراز امور موضوعی تنها در صلاحیت محاکم است. قانون نیز کالای
موضوع قاچاق را کالایی دانسته است که ضوابط تعیینی دولت در مورد آن رعایت
نشده باشد.
در هر صورت آیین‌نامه، دستورالعمل و تصویب‌نامه
دولتی که به‌موجب یک قانون تهیه میشود، اختیار مضیق نمودن محدوده قانون را
ندارد و تنها باید در چارچوب قانون تدوین گردد. لازم است که دو ماده
ابتدائی دستورالعمل موضوع تصویب‌نامه شماره 128864/ت52971 هـ حذف یا اصلاح
گردد. بر اساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساس، رئیس مجلس شورای اسلامی
موظف است مصوبه مذکور را ابطال یا اصلاح آن را از هیأت دولت درخواست کند.»/ فارس